提級(jí)管轄、再審提審指導(dǎo)意見理解與適用
發(fā)布時(shí)間：2023-08-21 訪問：1869
《*高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范案件提級(jí)管轄和再審提審工作的指導(dǎo)意見》的理解與適用
作 者 | 何 帆 李承運(yùn) 陳 琨
單 位 | *高人民法院
2023年7月28日，*高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范案件提級(jí)管轄和再審提審工作的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2023〕13號(hào)，以下簡稱《指導(dǎo)意見》，全文附后），細(xì)化明確了案件提級(jí)管轄、再審提審的適用領(lǐng)域、具體情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、保障機(jī)制，配發(fā)了相關(guān)訴訟文書樣式。《指導(dǎo)意見》對(duì)于加強(qiáng)審級(jí)監(jiān)督體系建設(shè)、做深做實(shí)新時(shí)代能動(dòng)司法具有重要意義，有利于促進(jìn)訴源治理、統(tǒng)一法律適用、維護(hù)群眾權(quán)益。為便于各級(jí)法院正確理解適用，現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》的起草背景、基本思路和重點(diǎn)內(nèi)容解讀說明如下。
一、《指導(dǎo)意見》的起草背景
中辦2019年印發(fā)的《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》提出要“健全完善案件移送管轄和提級(jí)審理機(jī)制，探索將具有法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的案件交由較高層級(jí)法院審理”。2021年5月，中央深改委審議通過的《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革方案》進(jìn)一步要求“完善案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級(jí)審理機(jī)制”。2021年10月，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，*高人民法院組織開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)，并印發(fā)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)實(shí)施辦法》），重點(diǎn)就提級(jí)管轄、再審提審的案件類型、程序規(guī)則作出規(guī)定。試點(diǎn)啟動(dòng)以來，各級(jí)法院通過建章立制、細(xì)化規(guī)則、強(qiáng)化配套，落實(shí)落細(xì)相關(guān)工作要求。
試點(diǎn)期間，全國各中級(jí)、高級(jí)法院累積提級(jí)管轄案件1700余件，其中90件轉(zhuǎn)化為典型案例、3件轉(zhuǎn)化為參考性案例。*高人民法院再審提審案件近800件，梳理提煉各審判領(lǐng)域裁判要旨2000余個(gè)。通過試點(diǎn)，提級(jí)審理的制度功能充分彰顯，較高層級(jí)法院裁判的示范引領(lǐng)作用逐步顯現(xiàn)。
與此同時(shí)，試點(diǎn)也暴露出提級(jí)管轄、再審提審機(jī)制運(yùn)行過程中存在的部分問題：一是相關(guān)案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)過于原則，難以精 準(zhǔn)識(shí)別，存在“該提不提”“為提而提”和“相互推諉”現(xiàn)象。二是報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的程序繁瑣冗長、審批要求過于嚴(yán)格，靈活性和可操作性較弱，加之缺乏相應(yīng)的考核激勵(lì)機(jī)制，上級(jí)法院法官認(rèn)為“提級(jí)審理”不如“答復(fù)請示”方便，辦“提”上來的案件與辦其他案件區(qū)別不大，所以“能不提就不提”，更不會(huì)依職權(quán)主動(dòng)提審。三是各審判業(yè)務(wù)條線指導(dǎo)跟進(jìn)不足，上級(jí)法院相關(guān)審判庭缺乏靠前指導(dǎo)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、統(tǒng)籌把控的意識(shí)，對(duì)提級(jí)管轄積極性不大、參與度不高，實(shí)踐中經(jīng)常是研究室、審管辦等綜合業(yè)務(wù)部門在協(xié)調(diào)相關(guān)工作。四是特殊類型案件的發(fā)現(xiàn)渠道不夠充分。除下級(jí)法院主動(dòng)報(bào)請、當(dāng)事人提出申請外，上級(jí)法院缺乏常態(tài)化發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測、甄別渠道。五是裁判成果轉(zhuǎn)化力度不夠，上級(jí)法院提審案件往往是“一判了之”，對(duì)其規(guī)則意義、示范價(jià)值缺乏深入挖掘，既沒有轉(zhuǎn)化成規(guī)范性文件或典型案例，也沒有在轄區(qū)法院內(nèi)發(fā)揮指導(dǎo)效應(yīng)。六是訴訟文書樣式不明。因上級(jí)法院依職權(quán)提級(jí)管轄、高級(jí)法院報(bào)請*高法院再審提審不屬于常用程序，相關(guān)訴訟文書樣式欠缺，影響各地法院適用的積極性。
針對(duì)上述問題，*高人民法院將“案件提級(jí)管轄、再審提審工作機(jī)制不夠健全完善”作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育檢視整改的重要問題之一，經(jīng)深入調(diào)研，并廣泛征求意見，研究制定了《指導(dǎo)意見》，經(jīng)院黨組審議通過后印發(fā)實(shí)施。
二、《指導(dǎo)意見》的基本思路
《指導(dǎo)意見》主要遵循以下起草思路：
第一，充分體現(xiàn)訴源治理和統(tǒng)一法律適用的價(jià)值導(dǎo)向。完善提級(jí)管轄、再審提審工作機(jī)制，是在審判重心“下沉”的大背景下，解決哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的問題。“提級(jí)”本身不是目的，而是要推動(dòng)下級(jí)法院“解決不了，解決不好”的案件進(jìn)入上級(jí)法院，充分發(fā)揮較高層級(jí)法院政治站位高、政策把握準(zhǔn)、協(xié)調(diào)力度大、抗干預(yù)能力強(qiáng)、指導(dǎo)效力廣的優(yōu)勢。通過提級(jí)審理特殊類型的案件，彰顯示范引領(lǐng)效應(yīng)，促進(jìn)訴源治理，解決法律分歧，實(shí)現(xiàn)“提級(jí)一件，指導(dǎo)一片”，*大限度減少衍生案件和涉訴信訪，并為研究制定新興領(lǐng)域的司法解釋、司法指導(dǎo)性文件夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容充分體現(xiàn)了上述價(jià)值導(dǎo)向，既避免下級(jí)法院因標(biāo)準(zhǔn)不明、程序繁瑣而“上交矛盾”或“消極應(yīng)對(duì)”，又防止上級(jí)法院因發(fā)現(xiàn)渠道不足、缺乏激勵(lì)機(jī)制而“敷衍推諉”或“該提不提”。
第二，在法律框架內(nèi)和試點(diǎn)基礎(chǔ)上優(yōu)化完善工作機(jī)制。關(guān)于提級(jí)管轄和再審提審程序，三大訴訟法及其司法解釋的規(guī)定相對(duì)原則，相關(guān)工作機(jī)制主要規(guī)定于《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第4條至第10條、第14條至第15條。四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)將于2023年8月結(jié)束，《試點(diǎn)實(shí)施辦法》屆時(shí)也將失效。因此，有必要在總結(jié)試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，將實(shí)踐證明行之有效的內(nèi)容上升為制度，并優(yōu)化調(diào)整操作不順、效果不佳的舉措。
《指導(dǎo)意見》在堅(jiān)持于法有據(jù)的前提下，優(yōu)化調(diào)整了《試點(diǎn)實(shí)施辦法》的相關(guān)舉措。例如，按照《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第7條，下級(jí)法院報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)“經(jīng)本院院長批準(zhǔn)”，“涉及法律統(tǒng)一適用問題的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定”。調(diào)研過程中，下級(jí)法院普遍提出，審判組織報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的積極性本就不高，如果再設(shè)置繁瑣的審批程序，既可能增加當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)，也會(huì)進(jìn)一步壓縮提級(jí)管轄適用空間。因此，《指導(dǎo)意見》將提級(jí)管轄批準(zhǔn)主體放寬至“院長或者分管院領(lǐng)導(dǎo)”，即院長、分管副院長和審委會(huì)專職委員，不再要求經(jīng)審委會(huì)討論決定。另外，《試點(diǎn)實(shí)施辦法》原本區(qū)分“基層法院報(bào)請中級(jí)法院”和“中級(jí)法院報(bào)請高級(jí)法院”兩種情況，分別規(guī)定了提級(jí)管轄情形。從調(diào)研情況看，各地普遍認(rèn)為沒有區(qū)分必要，《指導(dǎo)意見》采納了上述意見，一并規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提級(jí)管轄的6種情形，適用于任一層級(jí)的法院。
第三，強(qiáng)化績效激勵(lì)和條線指導(dǎo)的協(xié)同配套系統(tǒng)集成。《指導(dǎo)意見》起草過程中，各級(jí)法院普遍反映，提級(jí)管轄、再審提審的適用力度、裁判效果、制度效能之所以有待提升，很大程度是因?yàn)榕涮讬C(jī)制不到位、條線指導(dǎo)未跟進(jìn)。為此，《指導(dǎo)意見》就配套保障機(jī)制作出專門規(guī)定，壓緊壓實(shí)了上級(jí)法院審判業(yè)務(wù)條線的指導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了提級(jí)管轄、再審提審案件的考核評(píng)價(jià)重點(diǎn)，進(jìn)一步明確了裁判成果的轉(zhuǎn)化方式和價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)形成制度合力，*大 程度發(fā)揮提級(jí)管轄、再審提審的制度效能。
三、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》包括5個(gè)部分26個(gè)條文。第1條至第3條是一般規(guī)定，提出了總體工作要求，明確了提級(jí)管轄、再審提審的具體內(nèi)涵、法律依據(jù)、適用類型。第4條至第14條是關(guān)于完善提級(jí)管轄機(jī)制的規(guī)定，包括提級(jí)管轄的6類情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)請程序、提級(jí)程序、文書內(nèi)容、備案要求、審限計(jì)算等。第15條至第20條是關(guān)于規(guī)范民事、行政再審提審機(jī)制的規(guī)定，包括再審提審的一般要求、*高人民法院應(yīng)當(dāng)提審的6類特殊情形，并重點(diǎn)明確了高級(jí)法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彽那樾巍⑿问健⒊绦颉徬薜取５?span style="font-family: Calibri;">21條至第24條規(guī)定了提級(jí)管轄、再審提審的保障機(jī)制，明確了上級(jí)法院案件發(fā)現(xiàn)提級(jí)審理案件的8種渠道，并對(duì)激勵(lì)考核機(jī)制、審判條線指導(dǎo)、裁判成果轉(zhuǎn)化提出了具體要求。第25條至第26條為附則，明確了《指導(dǎo)意見》的解釋權(quán)限、備案要求和施行時(shí)間。附件是為了配合《指導(dǎo)意見》施行而制定的22種訴訟文書樣式。實(shí)踐中，有以下九個(gè)方面的內(nèi)容需要重點(diǎn)把握：
（一）關(guān)于《指導(dǎo)意見》適用的審判領(lǐng)域
按照《指導(dǎo)意見》第2條、第3條，提級(jí)管轄內(nèi)容適用于刑事、民事、行政領(lǐng)域，但再審提審內(nèi)容僅適用于民事、行政領(lǐng)域。主要考慮是：
第一，按照中央改革工作部署，四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)主要圍繞民事、行政再審機(jī)制展開，不涉及刑事申訴制度改革。
第二，在審判監(jiān)督程序上，刑事領(lǐng)域與民事、行政領(lǐng)域有較大差異。刑事領(lǐng)域?yàn)樯暝V程序，主要由終審法院審查處理，還涉及與檢察機(jī)關(guān)的銜接程序，相關(guān)規(guī)則具有較強(qiáng)的刑事辦案特點(diǎn)；民事、行政領(lǐng)域?yàn)樯暾堅(jiān)賹彸绦颍饕缮弦患?jí)人民法院審查，審查主體和處理程序更為相近，指令再審、駁回再審申請必須以裁定形式作出，程序規(guī)則較為一致，適宜一并作出規(guī)定。
第三，《刑事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于刑事申訴的規(guī)定相對(duì)完備，實(shí)踐運(yùn)行情況良好。按照《刑事訴訟法》第254條第2款，*高人民法院對(duì)地方各級(jí)法院的生效判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，均有權(quán)提審。《刑事訴訟法》司法解釋第461條第1款也規(guī)定：原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)正確但適用法律錯(cuò)誤，或者案件疑難、復(fù)雜、重大，或者有不宜由原審法院審理情形的，可以提審。鑒于刑事案件的提審規(guī)定已較為明確，對(duì)于確有必要由*高人民法院提審的刑事案件，也可以參照《指導(dǎo)意見》第16條規(guī)定的情形，按照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋直接提審。因此，《指導(dǎo)意見》僅細(xì)化明確了民事、行政再審提審的程序性規(guī)定。
（二）關(guān)于提級(jí)管轄的適用層級(jí)
按照《指導(dǎo)意見》第2條，提級(jí)管轄包括上級(jí)法院依下級(jí)法院報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄、上級(jí)法院依職權(quán)提級(jí)管轄兩種類型。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，依報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄方面。下級(jí)法院報(bào)請應(yīng)當(dāng)按照審級(jí)逐級(jí)層報(bào)。中級(jí)法院收到基層法院報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的第一審案件后，如果認(rèn)為更適宜由高級(jí)法院一審的，可以繼續(xù)向上報(bào)請。
第二，依職權(quán)提級(jí)管轄方面。上級(jí)法院對(duì)轄區(qū)任一層級(jí)法院已受理的第一審案件，認(rèn)為有必要由自己審理的，可以直接提級(jí)管轄，不局限于“下一級(jí)”法院受理的案件。例如，江蘇高院可以依職權(quán)主動(dòng)提級(jí)管轄轄區(qū)基層法院已受理的第一審案件，不必要求相關(guān)中級(jí)法院先行提級(jí)。
第三，*高人民法院提級(jí)管轄方面。三大訴訟法并未限制提級(jí)管轄的法院層級(jí)，*高審判機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)案件的影響力、特殊性，也可以依職權(quán)或依報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄第一審案件，但必須十分慎重。第四，提級(jí)管轄案件的程序階段方面。按照《刑事訴訟法》第24條、《民事訴訟法》第39條、《行政訴訟法》第24條，提級(jí)管轄僅限于第一審案件。對(duì)于第二審案件、發(fā)回重審案件、執(zhí)行案件等，均不適用提級(jí)管轄。
（三）關(guān)于提級(jí)管轄具體情形和判斷標(biāo)準(zhǔn)
《指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定了提級(jí)管轄的6類情形：（一）涉及重大國家利益、社會(huì)公共利益的；（二）在轄區(qū)內(nèi)屬于新類型，且案情疑難復(fù)雜的；（三）具有訴源治理效應(yīng)，有助于形成示范性裁判，推動(dòng)同類糾紛統(tǒng)一、高效、妥善化解的；（四）具有法律適用指導(dǎo)意義的；（五）上一級(jí)人民法院或者其轄區(qū)內(nèi)人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧的；（六）由上一級(jí)人民法院一審更有利于公正審理的。《指導(dǎo)意見》第5條根據(jù)試點(diǎn)運(yùn)行情況，細(xì)化了幾類具體情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，需要注意以下四個(gè)方面：
第一，案件是否應(yīng)當(dāng)提級(jí)管轄、提到什么層級(jí)的法院審理，需要統(tǒng)籌考慮案件所涉利益、規(guī)則意義、繁簡程度、示范作用、關(guān)聯(lián)群體等多重因素，不宜一概而論。有的案件涉及群體因素，必須緊密依靠地方黨委政府開展工作，推動(dòng)爭議實(shí)質(zhì)性化解，不宜輕易將矛盾上交。例如，涉及大型項(xiàng)目的征地拆遷等行政糾紛，極易引發(fā)群體事件，更適宜由受訴法院在上級(jí)法院指導(dǎo)下，在地方黨委政府配合支持下推動(dòng)糾紛實(shí)質(zhì)化解。有的案件雖然涉及疑難復(fù)雜問題，但上級(jí)法院之前已通過提級(jí)管轄作出示范性裁判，不再具備首案效應(yīng)，可以由下級(jí)法院繼續(xù)審理。例如，四川高院經(jīng)審委會(huì)討論，將綿陽中院提級(jí)管轄的一起民事案件轉(zhuǎn)化為參考性案例，明確了居委會(huì)是否具備用人主體資格，對(duì)于涉及同一問題的糾紛，四川其他中院無需再行提級(jí)管轄，由相關(guān)基層法院參照高院參考性案例辦理即可。
第二，對(duì)于“在轄區(qū)內(nèi)屬于新類型，且案情疑難復(fù)雜的”案件，“新類型”和“疑難復(fù)雜”兩個(gè)條件應(yīng)同時(shí)滿足。這主要是考慮到，有的案件雖不常見，但案情相對(duì)簡單、審理難度不大、示范效應(yīng)不強(qiáng)，沒有提級(jí)管轄必要。實(shí)踐中，也有一些案件，數(shù)量雖然不多，但社會(huì)影響惡劣、定性差異較大，應(yīng)當(dāng)通過對(duì)典型案件的提級(jí)管轄，由較高層級(jí)法院確立裁判規(guī)則、明確價(jià)值導(dǎo)向，為轄區(qū)法院處理相關(guān)類似案件提供規(guī)范指引。例如，近年各地屢現(xiàn)的民航“機(jī)鬧”類案件、通過對(duì)同居者施以精神暴力致其自殺等新型虐待類案件。之所以強(qiáng)調(diào)提級(jí)管轄情形僅限“本轄區(qū)”，是因?yàn)槲覈鶈T遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度存在差異，糾紛類型結(jié)構(gòu)也有所不同，不宜也不可能都從全國范圍內(nèi)判斷每起案件是否屬于新類型。例如，一些涉及新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)爭議、金融創(chuàng)新產(chǎn)品爭議的案件，在沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院較為常見，但在部分中西部地區(qū)卻屬于新類型。因此，各地法院需要結(jié)合轄區(qū)審判實(shí)際、法律適用情況、基層審判能力等因素綜合考慮，確定案件是否適宜提級(jí)管轄。
第三，對(duì)于“具有訴源治理效應(yīng)，有助于形成示范性裁判，推動(dòng)同類糾紛統(tǒng)一、高效、妥善化解的”案件，上級(jí)法院提級(jí)管轄的主要是典型個(gè)案，據(jù)此明確裁判規(guī)則和處理方式，而不是將關(guān)聯(lián)案件、批量類案一律上提。對(duì)于糾紛成因相似、人員數(shù)量較多、所涉規(guī)則一致，并由轄區(qū)不同法院受理的案件，上級(jí)法院提級(jí)審理作出示范性裁判后，應(yīng)及時(shí)通報(bào)轄區(qū)法院，引導(dǎo)當(dāng)事人作出理性選擇，促進(jìn)關(guān)聯(lián)糾紛系統(tǒng)化解。例如，浙江麗水中院提級(jí)管轄的一起民事案件，因涉及轄區(qū)多家商店、超市，中級(jí)法院通過邀請企業(yè)代表旁聽開庭、發(fā)布涉訴風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、促成行業(yè)協(xié)會(huì)組織簽訂誠信經(jīng)營自律宣言等方式，擴(kuò)大案件的示范引領(lǐng)意義。案件由中級(jí)法院裁判后，同類案件當(dāng)事人紛紛主動(dòng)尋求調(diào)解、達(dá)成和解，實(shí)現(xiàn)了糾紛的源頭治理。
實(shí)踐中，有的糾紛涉及廣大群眾利益，社會(huì)廣泛關(guān)注，也可以考慮提級(jí)管轄。例如，四川成都、山東菏澤、湖北武漢等地中級(jí)法院提級(jí)審理的幾起民生類案件，涉及居民小區(qū)安裝新能源車充電樁、老舊居民樓加裝電梯、住宅樓內(nèi)電梯噪聲污染等問題，這些糾紛都屬于人民群眾的“身邊小事”，由于下級(jí)法院裁判尺度不一，“小案”提級(jí)后可以辦出“大道理”，具有重要的教育示范意義，也有利于培育全社會(huì)的法治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。
第四，對(duì)于“具有法律適用指導(dǎo)意義的”案件，包括兩種情形：1. 法律、法規(guī)、司法解釋、司法指導(dǎo)性文件等沒有明確規(guī)定，需要通過典型案件裁判進(jìn)一步明確法律適用的。從目前各地提級(jí)管轄情況看，不少取得良好效果的案件均屬于這一類型。例如，上海二中院提級(jí)管轄的一起關(guān)于業(yè)主大會(huì)表決票送達(dá)和計(jì)票規(guī)則的案件，涉及《民法典》第278條第2款關(guān)于業(yè)主“參與表決”規(guī)定的理解與適用，有利于指導(dǎo)解決上海1.3萬個(gè)居民小區(qū)業(yè)委會(huì)可能出現(xiàn)的相關(guān)糾紛。重慶二中院、安徽蕪湖中院提級(jí)管轄的幾起教育培訓(xùn)合同糾紛案，均系國家“雙減”政策背景下因終止合同產(chǎn)生的糾紛，案件提級(jí)審理后，明確了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“機(jī)構(gòu)停業(yè)、人員失聯(lián)、一關(guān)了之”情況下教育合同的責(zé)任認(rèn)定問題，有效維護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益，保障了“雙減”政策平穩(wěn)落地實(shí)施，也為同類糾紛通過調(diào)解等方式化解提供了規(guī)則參照。實(shí)踐中，涉及“職業(yè)索賠、知假買假”相關(guān)問題的糾紛、網(wǎng)絡(luò)直播打賞行為的效力及返還糾紛、人工智能“換臉”后產(chǎn)生的肖像權(quán)糾紛、數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛、算法歧視或算法操縱類糾紛等，都屬于需要通過典型案件裁判進(jìn)一步明確法律適用、開展相關(guān)治理的。
2. 司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例發(fā)布時(shí)所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，繼續(xù)適用有關(guān)規(guī)則審理明顯有違公平正義的。上述兩類情形，綜合參考了《試點(diǎn)實(shí)施辦法》和*高人民法院《關(guān)于法律適用問題請示答復(fù)的規(guī)定》（法〔2023〕88號(hào)）相關(guān)條文，實(shí)踐中主要由上級(jí)法院把握。需要強(qiáng)調(diào)的是，上級(jí)法院在提級(jí)審理符合上述情形的案件時(shí)，不得在裁判文書中對(duì)司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例作出否定性評(píng)價(jià)，但可以逐級(jí)向*高人民法院提出“立、改、廢”的工作建議。
（四）關(guān)于提級(jí)管轄程序規(guī)則
《指導(dǎo)意見》第6條至第10條明確了提級(jí)管轄的報(bào)批程序、審查主體、時(shí)限要求、處理方式等。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第7條第1款的規(guī)定，對(duì)于民事、行政一審案件，下級(jí)法院應(yīng)當(dāng)于當(dāng)事人答辯期滿后才能報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄，避免因出現(xiàn)當(dāng)事人管轄權(quán)異議、指定管轄、移送管轄等情形，在一審管轄權(quán)尚未確定時(shí)就啟動(dòng)提級(jí)管轄程序，影響審判工作正常開展。事實(shí)上，從司法實(shí)踐看，審判組織一般在答辯期滿后，才能初步了解案件基本事實(shí)和主要爭議點(diǎn)，進(jìn)而更客觀、精 準(zhǔn)的判斷是否適宜提級(jí)管轄。《指導(dǎo)意見》第7條第2款還對(duì)刑事一審案件的提級(jí)管轄期限作了特別規(guī)定，主要是基于《刑事訴訟法》司法解釋第17條第2款關(guān)于“至遲于案件審理期限屆滿15日以前書面請求移送”的要求。
第二，按照《指導(dǎo)意見》第8條的規(guī)定，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)在編立案號(hào)之日起30日內(nèi)完成審查，但法律和司法解釋對(duì)審查時(shí)限另有規(guī)定的除外。這里的“法律和司法解釋”主要指：1. 《行政訴訟法》司法解釋第7條，即對(duì)基層法院報(bào)請的關(guān)于行政一審案件提級(jí)管轄的請示，中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)審核完畢；2. 《刑事訴訟法》司法解釋第17條第2款，即基層法院報(bào)請的關(guān)于刑事一審案件提級(jí)管轄的請示，中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)在接到提級(jí)管轄請示后10日內(nèi)作出決定。需要注意的是，上述司法解釋關(guān)于審查時(shí)限的規(guī)定，均僅適用于基層法院報(bào)請中級(jí)法院提級(jí)管轄的情況，涉及中級(jí)以上法院報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的，上級(jí)法院的審查期限應(yīng)當(dāng)適用《指導(dǎo)意見》第8條的時(shí)限規(guī)定。
第三，對(duì)于依職權(quán)提級(jí)管轄的案件，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與下級(jí)法院的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合本轄區(qū)審判實(shí)踐，靈活建立依職權(quán)提級(jí)管轄案件的審查核實(shí)機(jī)制，認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)提級(jí)管轄的，應(yīng)當(dāng)告知立案庭編立“轄”字號(hào)，直接作出決定提級(jí)管轄的法律文書后，按照《指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定的步驟開展相應(yīng)工作。
第四，按照《指導(dǎo)意見》第8條至第10條的規(guī)定，上級(jí)法院決定提級(jí)管轄的案件，不論是依報(bào)請還是依職權(quán)，均應(yīng)經(jīng)本院院長或者分管院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。上級(jí)法院不同意提級(jí)管轄的，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律文書中載明理由和分析意見。
（五）關(guān)于案件提級(jí)管轄的后續(xù)處理
《指導(dǎo)意見》第11條至第14條，對(duì)案件提級(jí)管轄后的工作程序進(jìn)行了規(guī)定。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第11條的規(guī)定，上級(jí)法院作出的決定提級(jí)管轄的法律文書，原則上應(yīng)發(fā)至原受訴法院，由其代為完成相關(guān)的送達(dá)、通知等工作。下級(jí)法院在移交相關(guān)訴訟材料時(shí)，應(yīng)一并移送當(dāng)事人已經(jīng)交納的訴訟費(fèi)，也可以將訴訟費(fèi)退回并告知當(dāng)事人向上級(jí)法院重新交納。
第二，按照《指導(dǎo)意見》第12條的規(guī)定，上級(jí)法院決定提級(jí)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)依法組成合議庭適用第一審普通程序?qū)徖怼：献h庭成員原則上由審查報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄請示或者決定依職權(quán)提級(jí)管轄的合議庭成員構(gòu)成，即“誰提誰審”，這樣有利于提升辦案效率，防止程序空轉(zhuǎn)。如果案件確有重大影響力，提級(jí)管轄后，原則上應(yīng)由院庭長擔(dān)任審判長。案件提級(jí)管轄后，原受訴法院已經(jīng)依法完成的送達(dá)、保全、鑒定等程序性工作，上級(jí)法院可以不再重復(fù)開展。這里的“程序性工作”，是指原受訴法院已經(jīng)開展的不涉及案件實(shí)體審理的輔助性工作，包括但不限于本條規(guī)定的內(nèi)容。但是，因?yàn)榘讣徖砜陀^需要等原因，為了更精 準(zhǔn)認(rèn)定事實(shí)、適用法律，上級(jí)法院也可以重新開展上述工作。
第三，按照《指導(dǎo)意見》第13條的規(guī)定，中級(jí)法院、高級(jí)法院決定提級(jí)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)法院立案庭備案。考慮到案件提級(jí)至中級(jí)或高級(jí)法院一審后，后續(xù)將由高級(jí)或*高法院二審，《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》曾規(guī)定提級(jí)管轄?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)上一級(jí)法院批準(zhǔn)，但各地法院普遍反映這樣效率過低、于法無據(jù)，所以《指導(dǎo)意見》將“批準(zhǔn)”改為“備案”。實(shí)踐中，相關(guān)法院事前可以工作層面與上一級(jí)法院對(duì)應(yīng)審判條線溝通，確保提級(jí)管轄的精 準(zhǔn)性、指導(dǎo)性。這里的“備案”是事后的，具體形式是：中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)每月將本院提級(jí)管轄案件的基本案情、審理情況、規(guī)則意義、裁判效果，以報(bào)告形式報(bào)送高級(jí)法院；高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)每月將本院和轄區(qū)中院提級(jí)管轄情況報(bào)送*高法院；以上報(bào)告均應(yīng)附裁判文書。高級(jí)、*高法院立案庭收到報(bào)告和文書后，分送相關(guān)審判庭，以便進(jìn)一步了解情況、開展指導(dǎo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，按照*高人民法院2023年5月印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范對(duì)下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民事、行政申請?jiān)賹彴讣k理機(jī)制的通知》（法〔2023〕83號(hào)），各高級(jí)法院提級(jí)管轄的第一審案件，上訴至*高人民法院后，由本部相關(guān)審判庭審理，而不是相應(yīng)的巡回法庭辦理，這樣有利于加強(qiáng)條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用。
第四，按照《指導(dǎo)意見》第14條的規(guī)定，在報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄的情況下，相應(yīng)報(bào)請和審查處理期間應(yīng)作扣除處理。這里的報(bào)請期間，是指自下級(jí)法院作出報(bào)請?zhí)峒?jí)管轄請示的時(shí)間至上級(jí)法院編立“轄”字號(hào)的時(shí)間；上級(jí)法院審查處理期間，是指自上級(jí)法院編立“轄”字號(hào)時(shí)間至上級(jí)法院將是否提級(jí)管轄的法律文書送達(dá)下級(jí)法院的時(shí)間。依職權(quán)提級(jí)管轄的情況下，在上級(jí)法院審查期間，原受訴法院不得停止案件審限計(jì)算和案件審理。
（六）關(guān)于民事、行政再審提審案件的一般要求
《指導(dǎo)意見》第15條規(guī)定上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，認(rèn)為符合再審條件的，一般應(yīng)當(dāng)提審，并明確了指令再審和指定再審的一般情形，即：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的；（二）對(duì)審理案件需要的主要證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請法院調(diào)查收集，法院未調(diào)查收集的；（三）違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的；（四）發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的；（五）當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方均為公民的民事案件；（六）經(jīng)審判委員會(huì)討論決定的其他情形。上述情形并非《指導(dǎo)意見》重新創(chuàng)設(shè)，而是整合了*高人民法院之前印發(fā)的《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕7號(hào)，以下簡稱《指令再審和發(fā)回重審規(guī)定》）第2條、《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》（法釋〔2008〕14號(hào)，2020年修正，以下簡稱《審判監(jiān)督解釋》）第18條的規(guī)定，適當(dāng)兼顧了行政訴訟的案件特點(diǎn)。
《指導(dǎo)意見》第15條第2款在明確指令再審、指定再審的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“但法律和司法解釋另有規(guī)定的除外”。這里的“司法解釋另有規(guī)定”，主要指《指令再審和發(fā)回重審規(guī)定》第3條和《審判監(jiān)督司法解釋》第20條中關(guān)于不得指令再審和應(yīng)當(dāng)提審的情形，主要包括：（一）原判決、裁定系經(jīng)原審法院再審審理后作出的；（二）原判決、裁定系經(jīng)原審法院審判委員會(huì)討論作出的；（三）原審審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的；（四）原審法院對(duì)該案無再審管轄權(quán)的；（五）需要統(tǒng)一法律適用或裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)的；（六）其他不宜指令原審法院再審的情形。
（七）關(guān)于*高人民法院再審提審的特殊情形
《指導(dǎo)意見》第16條第1款綜合《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第14條和《關(guān)于辦理行政申請?jiān)賹彴讣舾蓡栴}的規(guī)定》（法釋〔2021〕6號(hào)）第2條的規(guī)定，明確除法律和司法解釋規(guī)定應(yīng)當(dāng)提審的情形外，*高人民法院應(yīng)當(dāng)裁定提審的6類情形：（一）在全國有重大影響的；（二）具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的；（三）所涉法律適用問題在*高人民法院內(nèi)部存在重大分歧的；（四）所涉法律適用問題在不同高級(jí)人民法院之間裁判生效的同類案件存在重大分歧的；（五）由*高人民法院提審更有利于案件公正審理的；（六）*高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提審的其他情形。《指導(dǎo)意見》第16條第2款進(jìn)一步明確，*高人民法院依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)法院和專門法院生效裁判確有錯(cuò)誤，并且符合前述6類特殊情形之一的，都應(yīng)當(dāng)提審，兼顧了依當(dāng)事人申請?zhí)釋徍鸵缆殭?quán)主動(dòng)提審的需要。
實(shí)踐中，同一個(gè)案件涉及的法律適用問題，可能同時(shí)符合前述第（二）（三）（四）項(xiàng)情形，屆時(shí)根據(jù)具體案情，確定*為接近的一項(xiàng)情形作為依據(jù)即可，但在請示中可充分說明理由。需要注意的是，第（二）項(xiàng)中的“具有普遍法律適用指導(dǎo)意義”，是在《指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定的“具有法律適用指導(dǎo)意義”標(biāo)準(zhǔn)上增加了“普遍”二字，強(qiáng)調(diào)案件所涉法律適用問題必須在全國范圍內(nèi)具有指導(dǎo)意義，而不僅僅局限于一省一市一縣，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)通過類案檢索等方式全面準(zhǔn)確把握。
（八）關(guān)于高級(jí)人民法院報(bào)請*高人民法院再審提審
實(shí)踐中，一些案件的特殊性、復(fù)雜性、影響力在一審階段沒有顯現(xiàn)，但經(jīng)過兩審終審后，到再審階段才充分凸顯，高級(jí)法院認(rèn)為有必要報(bào)請*高法院提審。《試點(diǎn)實(shí)施辦法》考慮到這一需要，在第15條規(guī)定了高級(jí)法院報(bào)請*高法院再審提審的情形和程序。《指導(dǎo)意見》根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐，將依高級(jí)法院報(bào)請?zhí)釋徸鳛樵賹徧釋彽囊环N特殊類型。按照《指導(dǎo)意見》第17條的規(guī)定，高級(jí)法院對(duì)于本院和轄區(qū)內(nèi)法院作出的生效民事、行政裁判，認(rèn)為適用法律確有錯(cuò)誤，且屬于第16條第1款第一項(xiàng)至第五項(xiàng)所列情形之一的，經(jīng)本院審委會(huì)討論決定后，可以報(bào)請*高人民法院提審。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，高級(jí)法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彛皇茉瓕彿ㄔ簩蛹?jí)和再審案件來源的限制。按照訴訟法相關(guān)規(guī)定，*高人民法院作為*高審判機(jī)關(guān)，如果發(fā)現(xiàn)生效裁判確有錯(cuò)誤，有權(quán)提審任一層級(jí)法院的相關(guān)案件。高級(jí)法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彛皇?高法院依職權(quán)提審案件的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)渠道。因此，相關(guān)生效裁判可以是中級(jí)法院作出的，也可以是高級(jí)法院本院作出的；可以是高級(jí)法院依申請?jiān)賹彽陌讣部梢允且缆殭?quán)再審的案件；還可以是依檢察機(jī)關(guān)抗訴或依檢察建議再審的案件。
第二，報(bào)請*高人民法院再審提審，應(yīng)當(dāng)以生效裁判確有錯(cuò)誤為前提。高級(jí)法院首先應(yīng)當(dāng)依照法定程序，審查當(dāng)事人的再審申請或可能存在錯(cuò)誤的生效民事、行政裁判，認(rèn)為確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)裁定再審的，才能作為報(bào)請?jiān)賹徧釋彽膶?duì)象。換言之，高級(jí)法院首先應(yīng)確定生效民事、行政裁判是否確有錯(cuò)誤，再判斷是否符合《指導(dǎo)意見》第16條第1款所列的前5種情形，經(jīng)本院審委會(huì)討論決定后，才能報(bào)請*高人民法院提審。這樣可以有效避免高級(jí)法院怠于行使再審審查義務(wù)，隨意將案件“上交”，防止不當(dāng)提升當(dāng)事人再審司法預(yù)期，造成不必要的程序空轉(zhuǎn)。
第三，高級(jí)法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彛瑧?yīng)當(dāng)制作書面請示。請示應(yīng)當(dāng)說明案件情況、報(bào)請理由、合議庭評(píng)議意見和審委會(huì)討論意見等。案件報(bào)請*高人民法院再審提審的，原申請?jiān)賹弻彶榘讣坏谩敖K結(jié)”，但案件報(bào)請期間和審查處理期間可以從案件辦理期限中扣除，期間起止時(shí)間計(jì)算規(guī)則與前文提級(jí)管轄審限扣除規(guī)則相同。
第四，對(duì)高級(jí)法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彽恼埵荆?高人民法院本部相關(guān)審判庭審查。之所以強(qiáng)調(diào)“本部相關(guān)審判庭”，是因?yàn)榘凑涨笆觥蛾P(guān)于規(guī)范對(duì)下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民事、行政申請?jiān)賹彴讣k理機(jī)制的通知》，為加強(qiáng)對(duì)下統(tǒng)一指導(dǎo)，*高法院各巡回法庭不再辦理民事、行政案件再審提審請示事項(xiàng)。案件提審后，也統(tǒng)一由本部相應(yīng)條線的審判庭審理。
（九）關(guān)于提級(jí)管轄、再審提審的保障機(jī)制
《指導(dǎo)意見》第21條至第24條針對(duì)試點(diǎn)運(yùn)行過程中暴露出的問題，強(qiáng)化了提級(jí)管轄、再審提審的配套保障機(jī)制。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第21條的規(guī)定，上級(jí)法院可以通過以下8種渠道，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要提級(jí)管轄、再審提審的案件，即：（一）辦理下級(jí)法院關(guān)于法律適用問題的請示；（二）開展審務(wù)督察、司法巡查、案件評(píng)查；（三）辦理檢察監(jiān)督意見；（四）辦理人大代表、政協(xié)委員關(guān)注的事項(xiàng)或者問題；（五）辦理涉及具體案件的群眾來信來訪；（六）處理當(dāng)事人提出的提級(jí)管轄或者再審提審請求；（七）開展案件輿情監(jiān)測；（八）辦理有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等移送的其他事項(xiàng)。需要說明的是，現(xiàn)行法律暫未規(guī)定當(dāng)事人對(duì)案件提級(jí)管轄的申請權(quán)，相關(guān)工作機(jī)制還有待繼續(xù)探索完善，《指導(dǎo)意見》預(yù)留了探索空間，僅將之作為上級(jí)法院依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和啟動(dòng)提級(jí)管轄的渠道之一。當(dāng)事人直接向原受訴法院提出提級(jí)管轄申請的，相關(guān)法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、妥善處理。
第二，從試點(diǎn)運(yùn)行情況看，做好案件提級(jí)管轄、再審提審工作，需要上下級(jí)法院加強(qiáng)溝通、密切協(xié)同、良性互動(dòng)，但歸根結(jié)底還是要靠較高層級(jí)法院審判業(yè)務(wù)條線主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、統(tǒng)籌謀劃，決不能把相關(guān)工作僅視為綜合業(yè)務(wù)部門或下級(jí)法院的職責(zé)。一是激勵(lì)考核方面，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)把提級(jí)管轄、再審提審案件的規(guī)則示范意義、對(duì)下指導(dǎo)效果、訴源治理成效、成果轉(zhuǎn)化情況、社會(huì)各界反映等作為重要評(píng)價(jià)內(nèi)容，統(tǒng)一納入對(duì)各審判條線的績效考核工作。二是監(jiān)督指導(dǎo)方面，*高、高級(jí)法院可以重點(diǎn)依托各條線開展溝通交流、問題反饋和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合轄區(qū)審判工作實(shí)際，細(xì)化明確提級(jí)管轄、再審提審案件的范圍、情形和程序。例如，北京高院以問題清單形式，每季度向轄區(qū)法院發(fā)布有必要提級(jí)管轄的案件類型，并根據(jù)案件審理情況動(dòng)態(tài)更新，起到良好指導(dǎo)效果，有效避免了無序提級(jí)和程序空轉(zhuǎn)。三是成果轉(zhuǎn)化方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些糾紛類型新穎、涉及面廣、敏感性強(qiáng)，暫時(shí)不宜以司法解釋、司法指導(dǎo)性文件形式推動(dòng)全領(lǐng)域治理，通過提級(jí)管轄、再審提審典型案件，可以采取“小切口”方式，逐案、逐項(xiàng)、分領(lǐng)域、分情形明確治理規(guī)則，依托個(gè)案裁判完善司法建議、調(diào)解指引，進(jìn)而將具有規(guī)則確立意義、示范引領(lǐng)作用的裁判規(guī)則轉(zhuǎn)化為司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例。
第三，根據(jù)全國人大常委會(huì)的工作安排，2023年8月將修改《民事訴訟法》，修正后的條文序號(hào)會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。考慮到《指導(dǎo)意見》將在《民事訴訟法》修改前印發(fā)，新法通過并實(shí)施后，《指導(dǎo)意見》及所附訴訟文書樣式中引用的條文序號(hào)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一對(duì)應(yīng)修正后的《民事訴訟法》，不再以重新公布的方式調(diào)整。訴訟文書樣式未涉及的文書類型，如案件提級(jí)管轄后對(duì)檢察院、當(dāng)事人的通知書等，各級(jí)法院可在現(xiàn)行刑事、民事、行政訴訟文書樣本中查詢并適用。
